Bruksela, dnia 25 listopada 2020 r.

Ursula von der Leyen,
President
European Commission

Szanowna Pani Przewodnicząca,

przemoc wobec kobiet jest pogwałceniem fundamentalnych praw człowieka i stanowi najbardziej drastyczną formę dyskryminacji ze względu na płeć. Przemoc ta ma charakter strukturalny oraz jest jednym z podstawowych mechanizmów społecznych decydujących o drugorzędnej roli kobiet w rodzinie i społeczeństwie. W XXI wieku kobiety i dziewczęta na terenie całej Unii Europejskiej w nieproporcjonalnie większym stopniu niż mężczyźni są narażone na brutalne formy przemocy, takie jak: przemoc domowa, molestowanie seksualne, gwałt, małżeństwo z przymusu, przestępstwa popełniane w imię „honoru” i okaleczanie narządów płciowych, co stanowi główną przeszkodę na drodze do równouprawnienia. W okresie pandemii COVID-19 skala przemocy domowej znacząco wzrosła. Jak donosi Światowa Organizacja Zdrowia1, dane wskazują nawet na trzykrotny wzrost tego rodzaju zdarzeń, co ma związek m.in. z koniecznością stałego przebywania ofiar ze sprawcami przemocy domowej.

Tymczasem równość kobiet i mężczyzn należy do podstawowych celów Unii Europejskiej, która stosownie do treści art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz równości kobiet i mężczyzn. Zgodnie z art. 8 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) we wszystkich swoich działaniach Unia zmierza do zniesienia nierówności oraz wspierania równości mężczyzn i kobiet. Te fundamentalne wartości zostały podkreślone również w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (KPP), która w art. 23 postuluje zapewnienie równości kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach życia, a w art. 1–4 statuuje prawną ochronę godności, prawa do życia i integralności fizycznej oraz psychicznej, a także wolność od tortur oraz nieludzkiego lub poniżającego traktowania.

Pomimo tak silnych podstaw prawnych i aksjologicznych dla przeciwdziałania i zwalczania przemocy wobec kobiet ta drastyczna forma dyskryminacji jest codziennie udziałem obywatelek Unii Europejskiej oraz kobiet i dziewcząt szukających schronienia na jej terytorium.

Według raportu Agencji Praw Podstawowych2 w okresie 12 miesięcy poprzedzających rozmowy w ramach prowadzonego badania, 13 mln kobiet doświadczyło w UE przemocy fizycznej. Jest to 7% kobiet w wieku 18–74 lata w UE. W tym czasie 3,7 mln kobiet doświadczyło w UE przemocy seksualnej – czyli 2% kobiet w wieku 18–74 lata w UE. Jedna na trzy kobiety (33%) doświadczyła przemocy fizycznej lub seksualnej po ukończeniu 15. roku życia. Około 8% kobiet doświadczyło przemocy fizycznej lub seksualnej w okresie 12 miesięcy poprzedzających rozmowę w ramach badania. 22% kobiet posiadających partnera (aktualnego lub byłego) doświadczyło z jego strony przemocy fizycznej lub seksualnej po ukończeniu 15. roku życia. Przemocy psychicznej ze strony obecnego lub poprzedniego partnera doświadczyła jedna na trzy kobiety (32%). Około 5% kobiet doznało przemocy ekonomicznej w obecnym związku, a 13% kobiet doświadczyło pewnych form przemocy ekonomicznej w poprzednich związkach. Także molestowanie seksualne to dla wielu kobiet w Unii Europejskiej doświadczenie wszechobecne i nagminne. Na przykład jedna na pięć kobiet po ukończeniu 15. roku życia doświadczyła niechcianego dotykania, przytulania lub całowania, natomiast 6% wszystkich kobiet padło ofiarą tego rodzaju molestowania co najmniej sześć razy od czasu ukończenia 15. roku życia. W zależności od różnych form molestowania seksualnego, szacunkowo 83–102 mln kobiet, tj. 45–55% kobiet w UE-28 doświadczyło molestowania seksualnego po ukończeniu 15. roku życia.

Co więcej, Agencja Praw Podstawowych w komentarzu do powyższych badań podkreśla, że w kulturze poszczególnych państw rozmowy z innymi osobami o doświadczeniach związanych z przemocą wobec kobiet mogą być akceptowalne w mniejszym lub większym stopniu. W społeczeństwach, w których przemoc w rodzinie uważa się w dużym stopniu za sprawę prywatną, jest mało prawdopodobne, że o przypadkach przemocy wobec kobiet będzie się rozmawiać z rodziną i przyjaciółmi lub że będą one zgłaszane policji. Taka powściągliwość może powodować zahamowania w rozmowie z ankieterkami, co mogło dodatkowo zaniżyć skalę rzeczywistego problemu przemocy wobec kobiet na terenie Unii. Tymczasem to równouprawnienie płci może być przyczyną większej częstotliwości ujawniania przypadków przemocy wobec kobiet. Jest też bardziej prawdopodobne, że w społeczeństwach, w których panuje większe równouprawnienie, przypadki przemocy wobec kobiet będą traktowane i zwalczane bardziej otwarcie.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że według szacunków Europejskiego Instytutu Równości Kobiet i Mężczyzn przemoc wobec kobiet rocznie generuje w Unii Europejskiej koszty w wysokości około 226 mld euro3.

Ratyfikacja Konwencji Antyprzemocowej przez państwa członkowskie UE

Pojęcie przemocy wobec kobiet odnoszące się do zjawiska przemocy ze względu na płeć jest dobrze ugruntowane w międzynarodowych aktach dotyczących praw człowieka, przyjętych we wszystkich systemach prawnych – zarówno powszechnym, jak i w systemach regionalnych. Na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych termin „przemoc wobec kobiet” został zdefiniowany w Deklaracji o Eliminacji Przemocy Wobec Kobiet4, przyjętej 20 grudnia 1993 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Sygnatariusze Deklaracji zgodzili się, że są to wszelkiego rodzaju akty przemocy związanej z faktem przynależności danej osoby do określonej płci, którego rezultatem jest lub może być fizyczna, seksualna lub psychiczna krzywda lub cierpienie kobiet, włącznie z groźbą popełnienia takich czynów, wymuszeniem lub arbitralnym pozbawieniem wolności niezależnie od tego, czy czyny te mają miejsce w życiu publicznym czy prywatnym. Do „przemocy wobec kobiet” odwołali się także Sygnatariusze Deklaracji Pekińskiej i Platformy Działania5, wyrażając jednocześnie wolę zapobiegania i likwidacji wszelkich form przemocy wobec kobiet i dziewcząt.

Konwencja Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (Konwencja Antyprzemocowa) jako pierwsza wiążąca umowa międzynarodowa dostrzegła i nazwała bezpośredni związek pomiędzy brakiem równouprawnienia kobiet i mężczyzn a przemocą ze względu na płeć. Jej autorzy podkreślili, że przemoc wobec kobiet jest przejawem nierównych stosunków władzy między kobietami a mężczyznami na przestrzeni wieków, które doprowadziły do dominacji mężczyzn nad kobietami i dyskryminacji kobiet, a także uniemożliwiły pełen rozwój kobiet. Uznali także strukturalny charakter przemocy wobec kobiet jako przemocy ze względu na płeć oraz fakt, że przemoc wobec kobiet stanowi jeden z podstawowych mechanizmów społecznych, poprzez który kobiety są spychane na pozycję podległą względem mężczyzn.

Z tych powodów za główne cele Konwencji uznano m.in. (1) ochronę kobiet przed wszystkimi formami przemocy oraz zapobieganie, ściganie i eliminację przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, (2) przyczynianie się do eliminacji wszystkich form dyskryminacji kobiet oraz wspieranie rzeczywistej równości kobiet i mężczyzn, w tym poprzez umacnianie samodzielnej pozycji kobiet, (3) stworzenie ogólnych ram, polityki i działań na rzecz ochrony i wsparcia wszystkich ofiar przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, a także – co szczególnie istotne z punktu widzenia celów Unii Europejskiej – (4) popieranie współpracy międzynarodowej mającej na celu eliminację przemocy wobec kobiet i przemocy domowej.

Konwencja Antyprzemocowa tworzy ogólne ramy prawne w celu ochrony kobiet i dziewcząt przed wszelkimi formami przemocy oraz zapobiegania, ścigania i eliminowania przemocy wobec nich, w tym przemocy domowej. Określa szeroką gamę działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące kryminalizacji różnych form przemocy wobec kobiet. Obejmuje środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i ich wsparcie, a także porusza kwestię przemocy uwarunkowanej płcią w kontekście azylu i migracji. Konwencja zapewnia również specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia jej postanowień przez strony. Wszystko to składa się na spójny i kompleksowy system przeciwdziałania i zwalczania przemocy ze względu na pleć.

Do chwili obecnej Konwencję Antyprzemocową podpisały wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, a 21 państw dokonało jej ratyfikacji6. Jednak rzeczywisty poziom realizacji zobowiązań wynikających z tej umowy międzynarodowej jest dalece niewystarczający. Grupa ekspertów do spraw przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO), której zadaniem jest monitorowanie wdrażania Konwencji Antyprzemocowej przez państwa-strony, dokonała oceny dziewięciu sprawozdań państw członkowskich UE dotyczących środków ustawodawczych i innych środków wdrażających postanowienia tej Konwencji7. Rekomendacje sformułowane w wyniku tej oceny świadczą o istotnych lukach w zakresie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w państwach członkowskich UE. Niektóre z powtarzających się uchybień odnoszą się wprost do obszarów znajdujących się w kompetencjach Unii Europejskiej.

Jedną z rekomendacji najczęściej powtarzających się w raportach GREVIO wobec państw członkowskich UE jest konieczność zapewnienia, że postanowienia Konwencji Antyprzemocowej będą stosowane bez dyskryminacji ze względu na takie przesłanki, jak niepełnosprawność, nieuregulowany status pobytowy lub ubieganie się o status uchodźcy8. GREVIO podkreśla – w myśl art. 10 Konwencji – potrzebę powołania organu koordynującego wdrażanie, monitorowanie oraz ocenę polityki i działań mających na celu zapobieganie i zwalczanie wszystkich form przemocy wobec kobiet9. Krytycznie ocenia zakres wsparcia udzielanego ofiarom przemocy ze względu na płeć, w tym dostęp do adekwatnych odszkodowań10, odwołując się wprost do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw11 (dyrektywa w sprawie praw ofiar). GREVIO zwraca ponadto uwagę na konieczność silniejszego uwzględnienia przemocy wobec kobiet w procedurach udzielania statusu uchodźcy lub innych form ochrony międzynarodowej12. Podkreśla znaczenie odpowiedniego i spójnego systemu gromadzenia danych na temat wszelkich form przemocy ze względu na płeć z uwzględnieniem takich cech jak płeć, wiek oraz relacja ofiary ze sprawcą13. Te luki w obszarze ochrony kobiet przed przemocą mogą i powinny być przedmiotem regulacji Unii Europejskiej.

Jednak szczególne zagrożenie dla wartości unijnych stanowią działania podejmowane przez rządy tych państw członkowskich Unii Europejskiej, które kwestionują zasadność ratyfikowania lub realizacji postanowień Konwencji Antyprzemocowej, podważając de facto oczywisty związek pomiędzy brakiem równouprawnienia kobiet i mężczyzn a przemocą ze względu na płeć, a także zaprzeczając, że kobiety i dziewczęta są nieproporcjonalnie bardziej narażone na przemoc ze względu na płeć. Działania te opierają się na pozornym lub faktycznym braku zrozumienia dla założeń i celów Konwencji Antyprzemocowej oraz cynicznym wykorzystywaniu obecnych w społeczeństwie lęków i uprzedzeń.

Sytuacja w Bułgarii

W lipcu 2018 r. bułgarski Trybunał Konstytucyjny uznał Konwencję Antyprzemocową za niezgodną z bułgarską konstytucją14 m.in. ze względu na zdefiniowaną w tej umowie płeć społeczno-kulturową (gender), co – w ocenie tego Trybunału – stanowi zaprzeczenie binarnej teorii płci, pozostającej elementem bułgarskiej tradycji społecznej. Zdaniem bułgarskiego Trybunału stosowanie Konwencji Antyprzemocowej prowadziłoby do zatarcia różnic między płciami biologicznymi, a jeśli społeczeństwo nie będzie w stanie odróżnić płci biologicznych, ochrona kobiet przed przemocą stanie się jedynie formalnym zobowiązaniem, niemożliwym do zastosowania w praktyce15. Trybunał uznał również, że prawny zakaz dyskryminacji nie może obejmować przesłanek takich jak płeć społeczno-kulturowa i tożsamość płciowa, ponieważ byłaby to zmiana „na nieznaną bułgarskiemu ustawodawstwu skalę”. Orzeczenie to spotkało się ze stanowczym sprzeciwem wielu bułgarskich organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną praw kobiet, jednak Unia Europejska pozostała w tej sprawie bierna.

Sytuacja na Słowacji i na Węgrzech

Zarówno Słowacja, jak i Węgry podpisały Konwencję Antyprzemocową (odpowiednio w 2011 i 2014 r.), jednak żadne z tych państw nie zdecydowało się na jej ratyfikację. Słowacki Parlament dwukrotnie sprzeciwił się ratyfikacji tej umowy (w 2019 i 2020 r.), zobowiązując Prezydentkę Zuzanę Čaputová do przekazania podjętej decyzji Radzie Europy oraz Unii Europejskiej. W dniu 5 maja 2020 r. Parlament Węgier uchwalił deklarację w sprawie odrzucenia Konwencji Antyprzemocowej, która wzywa rząd węgierski do zaprzestania jakichkolwiek działań zmierzających w stronę przyjęcia tej umowy. W obu tych przypadkach decyzja parlamentarzystów była usprawiedliwiana bezzasadnymi zarzutami odnoszącymi się do definiowania płci, zagrożenia dla tradycyjnych wartości oraz ochrony rodziny. Także w tej sprawie Unia Europejska nie podjęła żadnych realnych działań w celu prostowania oczywistych przekłamań i manipulacji wymierzonych we wspólne europejskie wartości.

Sytuacja w Polsce

Konwencja Antyprzemocowa, po jej ratyfikacji w 2015 r., jest w Polsce źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Pomimo tego przedstawiciele władzy publicznej od lat prowadzą kampanię dyskredytowania celów i założeń tego dokumentu. W lutym 2017 r. Prezydent RP Andrzej Duda publicznie apelował o jej niestosowanie16. W maju 2020 r. Wiceminister Sprawiedliwości zapowiedział wypowiedzenie Konwencji Antyprzemocowej, która według niego mówi o religii jako przyczynie przemocy wobec kobiet17. W konsekwencji w dniu 30 lipca 2020 r. Prezes Rady Ministrów – Mateusz Morawiecki skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niektórych przepisów tej umowy za niezgodne z polską Konstytucją. We wniosku czytamy m.in., że Konwencja rozdziela biologiczny i społeczny wymiar płci i wykracza poza pogląd na binarną płciowość gatunku ludzkiego, a w wyniku jej stosowania społeczeństwo straci zdolność do czynienia różnicy pomiędzy kobietą i mężczyzną18. Sprawę rozpozna ten sam Trybunał, który 22 października 2020 r. – na wniosek partii rządzącej – praktycznie zdelegalizował w Polsce prawo do aborcji.

Jeśli kierowana przez Panią Przewodniczącą Komisja Europejska poważnie traktuje zobowiązanie do ratyfikowania Konwencji Antyprzemocowej przez Unię Europejską oraz skutecznego przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć, nie może milczeć w obliczu cynicznych manipulacji na temat treści i założeń tego dokumentu.

Ratyfikacja Konwencji Antyprzemocowej przez UE

Przywołane powyżej bariery w zakresie ratyfikowania lub odpowiedniego stosowania postanowień Konwencji Antyprzemocowej na poziomie państw członkowskich dowodzą, jak niezbędne są zdecydowane działania ze strony Unii Europejskiej i kierowanej przez Panią Przewodniczącą Komisji. W Parlamencie Europejskim wciąż pamiętamy deklarację złożoną przez Panią w trakcie wystąpienia inauguracyjnego. Milionom doświadczonych przemocą kobiet obiecała Pani wówczas dodanie przemocy wobec kobiet do wykazu przestępstw unijnych określonych w Traktacie oraz przystąpienie UE do Konwencji Antyprzemocowej19. W swoim programie napisała Pani wprost: jednym z priorytetów Komisji pozostaje przystąpienie UE do Konwencji stambulskiej o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Jeżeli przystąpienie do niej będzie nadal blokowane w Radzie, rozważę przedstawienie wniosków w sprawie minimalnych norm dotyczących definicji niektórych rodzajów przemocy oraz wzmocnienie dyrektywy o prawach ofiar. Zaproponuję dodanie przemocy wobec kobiet do wykazu przestępstw UE określonych w Traktacie20. Z satysfakcją przyjęłam deklarację zawartą w Strategii na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–202521, zgodnie z którą jeżeli przystąpienie UE do Konwencji Antyprzemocowej pozostanie zablokowane, Komisja zamierza zaproponować w 2021 r. środki w granicach kompetencji UE, aby osiągnąć te same cele, co Konwencja. Jednak słowa to zdecydowanie za mało.

Unia Europejska podpisała Konwencję Antyprzemocową w 2017 r., ale do tej pory nie podjęła żadnych realnych działań w celu jej ratyfikacji. Dopiero w 2019 r. Parlament Europejski – w celu przyspieszenia zawarcia tej umowy – zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o opinię w sprawie podstawy prawnej dla jej ratyfikacji22. Pytanie to sprowadza się do problemu, czy art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE stanowią odpowiednią podstawę prawną działań Rady dla zawarcia w imieniu UE Konwencji Antyprzemocowej, czy raczej akt ten powinien mieć za podstawę art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE oraz czy konieczne bądź możliwe jest rozdzielenie decyzji o podpisaniu i decyzji o zawarciu konwencji w konsekwencji tego wyboru podstawy prawnej. Parlament podniósł też wątpliwość, czy zawarcie przez Unię Konwencji Antyprzemocowej na podstawie art. 218 ust. 6 TFUE jest zgodne z traktatami, biorąc pod uwagę brak wspólnego porozumienia ze strony wszystkich państw członkowskich co do ich woli związania się tą Konwencją. Tymczasem potrzeba pilnego ratyfikowania Konwencji Antyprzemocowej jest podkreślana przez kolejne instytucje europejskie i międzynarodowe.

Już w 2014 r. Agencja Praw Podstawowych, podsumowując przywołane powyżej badania na temat przemocy wobec kobiet w państwach członkowskich UE, rekomendowała przystąpienie Unii do Konwencji Rady Europy w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. W raporcie czytamy m.in.: wspomniana Konwencja stanowi obecnie najbardziej kompleksowy instrument regionalny dotyczący zjawiska przemocy wobec kobiet. Wyniki badania przeprowadzonego przez APP powinny przyczynić się do ratyfikowania Konwencji także przez państwa członkowskie UE23.

W 2015 r. Komitet ONZ do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami, rozpatrując sprawozdanie Unii Europejskiej w zakresie realizacji postanowień Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, zalecił, aby UE przystąpiła do Konwencji Antyprzemocowej, co stanowiłoby krok w walce z przemocą wobec kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami24. W październiku tego roku ten sam Komitet wraz z Komitetem ONZ do spraw Likwidacji Dyskryminacji Kobiet wydały wspólne oświadczenie o potrzebie podjęcia zdecydowanych działań na rzecz zwalczania molestowania seksualnego kobiet i dziewcząt z niepełnosprawnościami25. Tylko na marginesie warto zauważyć, że przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami jest jaskrawym przykładem na to, jak istotną rolę w rozwoju unijnego prawa antydyskryminacyjnego mogą odgrywać umowy międzynarodowe w obszarze ochrony praw człowieka.

Także Parlament Europejski kilkukrotnie opowiadał się za ratyfikowaniem Konwencji Antyprzemocowej przez Unię Europejską. W rezolucji z 2019 r.26 podkreślił: Konwencja Stambulska pozostaje standardowym i kluczowym międzynarodowym narzędziem służącym wyplenieniu plagi przemocy ze względu na płeć, gdyż bazuje na całościowym, kompleksowym i skoordynowanym podejściu, którego centralnym punktem są prawa ofiar, dotyka problemów związanych z przemocą wobec kobiet i dziewcząt oraz przemocą ze względu na płeć, w tym przemocą domową, na wielu różnych płaszczyznach, przewiduje takie środki jak zapobieganie przemocy, walka z dyskryminacją, środki prawa karnego w walce z bezkarnością, ochrona i wspieranie ofiar, ochrona dzieci, ochrona azylantek i uchodźczyń, wprowadza procedury oceny ryzyka, przewiduje estymację ryzyka i efektywniejsze gromadzenie danych, a także kampanie i programy informacyjne, w tym we współpracy z krajowymi instytucjami ds. obrony praw człowieka oraz organami działającymi na rzecz równości, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i organizacjami pozarządowymi. Z tych powodów Parlament wezwał Radę do pilnego zakończenia procesu ratyfikacji Konwencji Stambulskiej przez UE na podstawie akcesji, w szerokim zakresie, bez jakichkolwiek ograniczeń oraz do poparcia ratyfikacji Konwencji przez wszystkie państwa członkowskie, a także wezwał Radę i Komisję do zadbania o pełne włączenie tej Konwencji do ram prawnych i politycznych UE. Jednocześnie Parlament z całą mocą potępił podejmowane w niektórych państwach członkowskich próby wycofania już podjętych środków w zakresie wdrożenia Konwencji Antyprzemocowej i zwalczania przemocy wobec kobiet.

W trakcie mojej pracy w Parlamencie Europejskim wielokrotnie występowałam do Komisji w sprawie konieczności podjęcia realnych działań na rzecz ratyfikowania Konwencji Antyprzemocowej przez Unię Europejska, a także podniesienia standardu ochrony przed przemocą ze względu na płeć na poziomie unijnym. Dokładnie rok temu – 22 listopada 2019 r. – w związku z Międzynarodowym Dniem Eliminacji Przemocy wobec Kobiet zwróciłam się do Pani Przewodniczącej oraz do Przewodniczącego Donalda Tuska w sprawie pilnej potrzeby uznania przemocy wobec kobiet za tzw. przestępstwo europejskie w rozumieniu art. 83 ust. 1 TFUE, a także przystąpienia UE do Konwencji Antyprzemocowej27. Po roku od tamtego wystąpienia postulaty te pozostają aktualne. W ciągu tego roku czterokrotnie zwracałam się do Komisji Europejskiej z pytaniami o harmonogram prac w zakresie realizacji powyższych celów, dopytywałam o działania zmierzające do wzmocnienia dyrektywy o prawach ofiar, inicjatywy legislacyjne pozwalające na skuteczną izolację sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary, a także reakcję na próby wypowiedzenia Konwencji Antyprzemocowej przez niektóre państwa członkowskie28. Komisarz Helena Dalli w kierowanych do mnie wyjaśnieniach zapewniała wprawdzie o pełnym zaangażowaniu Komisji w ułatwianie zakończenia procesu przystąpienia UE do Konwencji, jednak deklaracja ta nie została poparta żadnymi konkretnymi działaniami. Odpowiedzi, które otrzymałam, przekonują mnie o braku wystarczającej determinacji po stronie Komisji dla realizacji złożonych przez Panią Przewodniczącą obietnic w tym zakresie.

Przystąpienie UE do Konwencji Antyprzemocowej

Ratyfikowanie przez Unię Europejską Konwencji Antyprzemocowej jako umowy międzynarodowej odnoszącej się do tzw. kompetencji dzielonych wymaga wyrażenia zgody przez wszystkie państwa członkowskie, które nie ratyfikowały Konwencji (tzw. procedura common accord). Nie ulega wątpliwości, że w dobie kryzysu wartości, którego efektem jest podważanie założeń Konwencji Antyprzemocowej przez rządy niektórych państw członkowskich, uzyskanie zgody na przystąpienie Unii do tej umowy międzynarodowej będzie wymagało szczególnego zaangażowania Komisji. Deklaracje polityczne oraz debata publiczna opierająca się na manipulacjach co do rzeczywistej treści Konwencji Antyprzemocowej nie zwalnia Komisji z podejmowania wysiłków na rzecz uzyskania zgody państw członkowskich na jej ratyfikację przez UE. Przeciwnie, mając na uwadze, że równouprawnienie płci jest podstawową wartością Unii, a zasada równego traktowania i niedyskryminacji stanowi fundamentalne prawo zapisane w traktatach oraz w Karcie praw podstawowych, Komisja zobowiązana jest stanowczo:

  1. domagać się przyspieszenia negocjacji i wdrożenia postanowień Konwencji Antyprzemocowej przez wszystkie państwa członkowskie, w szczególności zaś wezwać Bułgarię, Czechy, Węgry, Łotwę, Litwę i Słowację do niezwłocznego ratyfikowania tej umowy;
  2. potępiać podejmowane w niektórych państwach członkowskich (w szczególności w Polsce) próby wycofania już podjętych środków w zakresie wdrożenia Konwencji Antyprzemocowej oraz przeciwdziałania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej;
  3. sprzeciwiać się atakom na Konwencję Antyprzemocową i prowadzone przeciwko niej kampanie dezinformacyjne oparte na celowej błędnej interpretacji i fałszywym przedstawianiu jej treści opinii publicznej;
  4. angażować się w kampanie informacyjne mające na celu wykorzenienie uprzedzeń, zwyczajów, tradycji oraz innych praktyk opartych na idei niższości kobiet lub na stereotypowych rolach kobiet i mężczyzn oraz promowanie zerowej tolerancji dla molestowania i przemocy ze względu na płeć.

Dodanie przemocy wobec kobiet do katalogu czynów uznawanych przez UE za przestępstwa

Niezależnie od działań podejmowanych na rzecz przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji Antyprzemocowej, należy podnieść standard ochrony przed przemocą ze względu na płeć na poziomie unijnym. Dla osiągnięcia tego celu konieczna jest zarówno modyfikacja traktatów stanowiących UE, jak i wprowadzenie zmian na poziomie prawa wtórnego, a także zwiększenie zaangażowania instytucji unijnych w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przemocy wobec kobiet. Jedną z niezbędnych zmian w tym obszarze jest uznanie przemocy wobec kobiet za przestępstwo w rozumieniu art. 83 ust. 1 TFUE.

Przywołany powyżej przepis przewiduje kompetencję do harmonizacji prawa karnego materialnego w dziesięciu wymienionych w nim obszarach. Stosownie do tej regulacji Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze dyrektyw, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą określić normy minimalne odnoszące się do określania przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym, wynikające z rodzaju lub skutków tych przestępstw albo ze szczególnej potrzeby wspólnego ich zwalczania. Do przestępstw tych należą obecnie: terroryzm, handel ludźmi oraz seksualne wykorzystywanie kobiet i dzieci, nielegalny handel narkotykami, nielegalny handel bronią, pranie pieniędzy, korupcja, fałszowanie środków płatniczych, przestępczość komputerowa i przestępczość zorganizowana. Nie ulega wątpliwości, że także przemoc ze względu na płeć mieści się w kategorii poważnych przestępstw wymagających wspólnego zwalczania przez państwa członkowskie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, co podkreślał już Parlament Europejski w swoim stanowisku z 2019 r.29, że przemoc ze względu na płeć – zarówno fizyczna i seksualna, jak i psychiczna oraz ekonomiczna – jest szeroko rozpowszechniona i dotyka kobiety na wszystkich szczeblach społecznych, niezależnie od wieku, wykształcenia, dochodów, pozycji społecznej czy kraju pochodzenia lub zamieszkania. Przemoc wobec kobiet jest tak przyczyną, jak i skutkiem nierówności strukturalnych doświadczanych przez kobiety w wielu aspektach życia i ma bezpośredni wpływ na takie obszary, jak praca, dostęp do opieki zdrowotnej, dostęp do oświaty i nauki, udział w życiu publicznym czy niezależność finansowa. Tymczasem z powodu różnic w zakresie polityki oraz ustawodawstwa krajowego kobiety w Unii Europejskiej nie są w jednakowym stopniu chronione przed przemocą ze względu na płeć. W wielu przypadkach ofiary tej przemocy znajdują się w sytuacji zależności od sprawcy, a brak odpowiedniego przygotowania po stronie funkcjonariuszy organów ścigania oraz pracowników wymiaru sprawiedliwości zniechęca je do zgłaszania tego rodzaju przestępstw. Nie bez znaczenia jest także, że w ostatnich latach obserwujemy w Europie rosnącą liczbę ataków na prawa kobiet i zasadę równouprawnienia. Z tych wszystkich powodów harmonizacja prawa karnego w obszarze przeciwdziałania i zwalczania przemocy ze względu na płeć jest konieczna i niezbędna.

Z satysfakcją przyjęłam zatem deklarację Pani Przewodniczącej o wystąpieniu z inicjatywą uzupełnienia katalogu tzw. przestępstw europejskich o przemoc wobec kobiet. Taka zmiana stanowiłaby niezbędną podstawę prawną dla wzmocnienia standardu ochrony przed przemocą ze względu na płeć na poziomie unijnym, a także umożliwiła dalszy rozwój prawodawstwa unijnego w tym obszarze. Jak się wydaje, zmiana ta powinna zmierzać do możliwie szerokiego definiowania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej na wzór definicji stosowanych przez Konwencję Antyprzemocową. W myśl art. 3 lit. a i b Konwencji przez „przemoc wobec kobiet” rozumie się naruszenie praw człowieka i formę dyskryminacji kobiet i oznacza ona wszelkie akty przemocy ze względu na płeć, które powodują lub mogą prowadzić do fizycznej, seksualnej, psychologicznej lub ekonomicznej szkody lub cierpienia kobiet, w tym również groźby takich aktów, przymus lub arbitralne pozbawianie wolności zarówno w życiu publicznym, jak i prywatnym. Natomiast „przemoc domowa” oznacza wszelkie akty przemocy fizycznej, seksualnej, psychologicznej lub ekonomicznej zdarzające się w rodzinie lub gospodarstwie domowym, lub między byłymi, lub obecnymi małżonkami, lub partnerami, niezależnie od tego, czy sprawca i ofiara dzielą lub dzielili miejsce zamieszkania, czy nie.

Co istotne, przepis art. 83 ust. 1 akapit 3 TFUE przewiduje możliwość poszerzenia katalogu tzw. przestępstw europejskich bez konieczności przeprowadzenia procedury rewizji Traktatu określonej w art. 48 TUE (tzw. procedura passerelle). Procedura ta jest ważnym wyjątkiem od konieczności zawierania przez państwa członkowskie traktatów rewizyjnych w celu zmiany traktatów stanowiących UE. W odróżnieniu od procedury rewizji Traktatów, tzw. procedura passerelle traktowana jest jako „modyfikacja” traktatów stanowiących UE, której istota polega na zmianie postanowień traktatów na mocy decyzji instytucji UE upoważnionych do tego przez same traktaty. W omawianym przepisie przewidziano możliwość przyjęcia przez Radę jednomyślnej decyzji, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, w której Rada określi inne niż już istniejące dziedziny przestępczości, które będą mogły stać się przedmiotem dyrektyw przyjmowanych w zwykłej procedurze ustawodawczej, w których określone zostaną normy minimalne30.

Oznacza to, że wniosek Komisji inicjujący omawiane zmiany nie będzie musiał być rozpatrywany w ramach procedury rewizyjnej, ale w zdecydowanie prostszej procedurze passerelle. Pilne złożenie wniosku w tej sprawie, a także zakres i treść proponowanych zmian będą zatem miarą determinacji Komisji Europejskiej w zakresie przeciwdziałania i zwalczania przemocy wobec kobiet. Mając to na uwadze, niezbędne jest:

  1. możliwie szybkie przygotowanie wniosku Komisji inicjującego zmiany w zakresie przepisu art. 83 ust. 1 TFUE z uwzględnieniem definicji „przemocy wobec kobiet” i „przemocy domowej”, o których mowa w art. 3 lit. a i b Konwencji Antyprzemocowej;
  2. prowadzenie stałego dialogu z państwami członkowskimi w celu uzyskania wymaganej jednomyślności w zakresie potrzeby uzupełnienia katalogu czynów, które UE uznaje za przestępstwa, o przemoc wobec kobiet;
  3. prowadzenie stałego dialogu na temat wyżej wymienionych działań i ich efektów z Parlamentem Europejskim, który – stosownie do procedury opisanej w przepisie art. 83 ust. 1 akapit 3 TFUE – musi wyrazić zgodę na uzupełnienie katalogu tzw. przestępstw europejskich31.

Normy minimalne i ochrona ofiar przemocy wobec kobiet

Także wzmocnienie dyrektywy o prawach ofiar to jedno z działań mających na celu podniesienie standardu ochrony przed przemocą ze względu na płeć na poziomie unijnym, niezależnie od działań podejmowanych na rzecz przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji Antyprzemocowej.

Dyrektywa w sprawie praw ofiar to fundament unijnej polityki wspierania ofiar przestępstw, w tym przemocy ze względu na płeć. Działania na rzecz zapewnienia jej pełnego i prawidłowego wdrożenia zostały zaplanowane w ramach pierwszej Strategii Unii Europejskiej w zakresie praw ofiar na lata 2020–202532. Z satysfakcją odnotowałam, że Strategia koncentruje się na szczególnych potrzebach ofiar przemocy ze względu na płeć.

Kilkakrotnie dokonywano oceny wdrożenia standardów przewidzianych w dyrektywie przez państwa członkowskie. Zgodnie z art. 29 dyrektywy Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające, w jakim stopniu państwa członkowskie podjęły środki niezbędne do jej wdrożenia. Jak wynika z pierwszego sprawozdania Komisji Europejskiej z dnia 14 maja 2018 r.33, w wielu państwach członkowskich odnotowano istotne braki we wdrożeniu dyrektywy. Niektóre problemy z wdrożeniem jej przepisów wydają się szczególnie niepokojące z punktu widzenia praw ofiar przemocy ze względu na płeć. Parlament Europejski w rezolucji z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wdrożenia dyrektywy w sprawie praw ofiar34, przyjętej w oparciu o sprawozdanie przygotowane przez Komisję, wyraził ubolewanie, że wyrażony w dyrektywie standard ochrony ofiar przemocy ze względu na płeć – w tym kobiet, którym okaleczono narządy płciowe – jest bardziej ograniczony w porównaniu z Konwencją Antyprzemocową (pkt 70 rezolucji).

Jak wynika z kolejnego sprawozdania, przedłożonego przez Komisję Parlamentowi w dniu 11 maja 2020 r.35, wiele problemów z wdrożeniem dyrektywy wskazanych w poprzednim sprawozdaniu pozostało aktualnych. Spośród kwestii szczególnie istotnych z punktu widzenia zapewnienia praw ofiarom przemocy ze względu na płeć można wskazać:

  1. nieprzyjęcie prawidłowej definicji ofiary i członka jej rodziny;
  2. niewdrożenie przepisów wprowadzających wymóg poinformowania ofiary bez zbędnej zwłoki o zwolnieniu lub zbiegnięciu sprawcy i możliwych środkach ochrony w tych przypadkach;
  3. niedostateczne wsparcie i niewystarczającą ochronę ofiar przemocy domowej oraz ograniczenie pomocy służb wsparcia dla członków rodziny ofiar;
  4. niewdrożenie przepisów wprowadzających wymóg zapewnienia możliwości uniknięcia kontaktów między ofiarą a sprawcą i wyznaczenia osobnych poczekalni dla ofiar we wszystkich nowych pomieszczeniach sądowych;
  5. niewprowadzenie wymogu przeprowadzenia indywidualnej oceny potrzeb w zakresie ochrony i niewskazanie wprost w przepisach okoliczności, na które należy zwrócić szczególną uwagę przy tej ocenie – takimi okolicznościami, zgodnie z pkt 56 preambuły dyrektywy, jest m.in. ocena, czy chodzi o przemoc seksualną lub w bliskich związkach.

Wskazane wyżej problemy uwidaczniają, że nie wdrażając standardu ochrony ofiar wynikającego z dyrektywy, państwa członkowskie nie spełniają jednocześnie standardów ochrony ofiar i świadków przemocy ze względu na płeć i przemocy domowej wyrażonych w Konwencji Antyprzemocowej. Z obu sprawozdań wynika jednoznacznie, że potencjał dyrektywy nie został jeszcze przez państwa członkowskie w pełni wykorzystany ze względu na niepełne, a niekiedy nieprawidłowe wdrożenie jej do krajowego porządku prawnego. Obecnie toczy się aż 21 postępowań przeciwko państwom członkowskim w sprawie niepełnej transpozycji dyrektywy36.

Niezależnie od konieczności dalszego monitorowania wdrożenia dyrektywy w sprawie praw ofiar przez państwa członkowskie, odrębnej analizy wymaga sama dyrektywa – jak wskazał Parlament Europejski we wspomnianej już rezolucji z dnia 30 maja 2018 r., standard ochrony przewidziany w dyrektywie jest bardziej ograniczony niż ten przewidziany w Konwencji Antyprzemocowej. Z jednej strony Konwencja Antyprzemocowa odnosi się wielokrotnie do ofiar „przemocy wobec kobiet”, której definicja jest bardzo szeroka – nie każda forma przemocy wobec kobiet wymieniona w Konwencji Antyprzemocowej jest jednak w państwach członkowskich przestępstwem i wobec tego przewidziane w dyrektywie w sprawie praw ofiar środki ochrony nie będą przysługiwały wszystkim ofiarom przemocy ze względu na płeć, którym z kolei przysługiwałyby środki ochrony wymienione w Konwencji. Z drugiej strony dyrektywa zawiera wiele odniesień do osób pokrzywdzonych przemocą ze względu na płeć, w tym przemocą domową. W wielu przypadkach nie uwzględnia się jednakże specyfiki tego rodzaju przemocy i środki ochrony w niej przewidziane pozostają wobec tego nieadekwatne.

Oceny przepisów dyrektywy pod tym kątem dokonałam w analizie wykonanej dla Europejskiego Instytutu ds. Równości Kobiet i Mężczyzn („An analysis of the Victims’ Rights Directive from a gender perspective”, European Institute for Gender Equality37), odnosząc się także do postanowień Konwencji Antyprzemocowej. W analizie znajduje się wiele przykładów nieuwzględnienia przez postanowienia dyrektywy specyfiki przemocy ze względu na płeć, np.:

  1. dyrektywa wprowadza prawa dla członków rodziny ofiary; w przypadku przemocy ze względu na płeć z tych praw może zechcieć skorzystać sprawca, który wielokrotnie jest członkiem rodziny – partnerem, mężem – ofiary;
  2. w przypadku zwolnienia lub ucieczki sprawcy przemocy wobec kobiet ryzyko wtórnej wiktymizacji, zastraszania ofiary lub odwetu jest większe niż w przypadku zwykłych przestępstw – sprawca często po zwolnieniu lub ucieczce wraca do domu, w którym mieszka wspólnie z ofiarą; z tego powodu ofiary powinny otrzymywać informacje o zwolnieniu lub ucieczce sprawcy z urzędu, a nie na swój wniosek, tak żeby zażądać dodatkowej ochrony, zgodnie ze standardem wynikającym z Konwencji Antyprzemocowej;
  3. dyrektywa nie nakłada obowiązku informowania ofiary o zmianie innych środków ochrony, takich jak zakaz kontaktu, zbliżania się czy nakaz opuszczenia wspólnie zajmowanego mieszkania – tymczasem informacja o zmianie tego rodzaju środka ochrony jest kluczowa dla ofiar przemocy w bliskich związkach i przemocy seksualnej, ponieważ ofiara tym bardziej narażona jest na wtórną wiktymizację;
  4. dyrektywa nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do usług służb udzielających wsparcia ofiarom, ale nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku odpowiedniego ich geograficznego rozlokowania i zapewnienia dostępności dla osób z niepełnosprawnościami – z tego powodu ofiary przemocy ze względu na płeć z terenów wiejskich i z niepełnosprawnościami mogą mieć utrudniony dostęp do usług wsparcia.

Dyrektywę w sprawie praw ofiar uzupełniają dyrektywy odnoszące się do specyficznych potrzeb osób pokrzywdzonych szczególnego rodzaju przestępstwami – dyrektywa odnosząca się do ofiar terroryzmu38, handlu ludźmi39 i dzieci będących ofiarami wykorzystania seksualnego40. Mając na uwadze wskazane wyżej mankamenty dyrektywy w sprawie praw ofiar przestępstw, zasadne wydaje się:

  1. podjęcie stanowczych działań w celu pełnego i efektywnego wdrożenia dyrektywy w sprawie praw ofiar przestępstw we wszystkich państwach członkowskich UE;
  2. uzupełnienie tej dyrektywy o regulacje wynikające z Konwencji Antyprzemocowej w celu lepszej ochrony praw ofiar przemocy ze względu na płeć;
  3. rozważenie zaprojektowania dyrektywy odnoszącej się do wsparcia praw ofiar przemocy ze względu na płeć i przemocy domowej tak, aby uwzględnić specyficzne potrzeby tej grupy ofiar.

Inne możliwe środki prawne

Jak wyżej wspomniano, Konwencja Antyprzemocowa przewiduje ochronę przed przemocą ze względu na płeć, która jest definiowana na tyle szeroko, że nie wszystkie jej formy są przestępstwami i wobec tego nie wszystkie środki ochrony przewidziane w dyrektywie w sprawie praw ofiar są dostępne dla ofiar tego rodzaju przemocy. Ochronę przed innego rodzaju formami przemocy ze względu na płeć – w szczególności dyskryminacją kobiet, o której mowa w art. 4 ust. 2 Konwencji Antyprzemocowej, i molestowaniem seksualnym, o którym mowa w art. 40 Konwencji Antyprzemocowej – mogą natomiast zapewniać inne unijne środki prawne.

W szczególności aktualne pozostaje rozszerzenie ochrony przed dyskryminacją kobiet i molestowaniem seksualnym w innych obszarach niż zatrudnienie i dostęp do usług, które to formy dyskryminacji są zakazane zgodnie z prawem unijnym odpowiednio dzięki dyrektywie Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy41, dyrektywie Rady 86/613/EWG z dnia 11 grudnia 1986 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn pracujących na własny rachunek, w tym w rolnictwie, oraz w sprawie ochrony kobiet pracujących na własny rachunek w okresie ciąży i macierzyństwa42 i dyrektywie Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług43. Rozszerzenie ochrony przed dyskryminacją kobiet i molestowaniem seksualnym poprzez zaproponowanie dodatkowych środków zapobiegania i zwalczania molestowania seksualnego przewiduje dokument Unia równości: strategia na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–2025. Zgodnie z Konwencją Antyprzemocową ochrona przed dyskryminacją kobiet i molestowaniem seksualnym powinna być znacznie szersza. Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustawodawstwo unijne, zasadne jest co najmniej rozszerzenie jej na obszary opieki zdrowotnej i edukacji.

Ochronę ofiar dyskryminacji zapewnia w prawie unijnym także decyzja ramowa Rady 2008/913/WSiSW z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie zwalczania pewnych form i przejawów rasizmu i ksenofobii za pomocą środków prawnokarnych. Nakłada ona na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by motywacja rasistowska i ksenofobiczna sprawcy przestępstwa stanowiła okoliczność obciążającą lub była uwzględniana przez sądy przy ustalaniu wymiaru kary. Decyzja ramowa nie nakłada jednak takiego obowiązku w odniesieniu do innych przestępstw motywowanych uprzedzeniami, w szczególności przestępstw popełnianych ze względu na płeć. Tymczasem wiele państw członkowskich w ustawodawstwie krajowym definiuje jako przestępstwo z nienawiści przestępstwo popełniane ze względu na płeć lub penalizuje dyskryminację ze względu na płeć czy związaną z płcią mowę nienawiści44. Rozszerzenie obowiązków wynikających z decyzji ramowej na przypadki przestępstw popełnianych ze względu na płeć zachęciłoby pozostałe państwa członkowskie do zdefiniowania tego rodzaju przestępstw jako przestępstw z nienawiści.

Inne możliwe środki pozaprawne

Dla skutecznego przeciwdziałania i zwalczania przemocy domowej Komisja może i powinna podejmować także środki pozaprawne. Należą do nich m.in.:

  1. zapewnienie dostępności aktualnych, rzetelnych i porównywalnych danych oraz pogłębionych badań dotyczących problematyki przemocy wobec kobiet, w tym przemocy domowej – zgodnie ze standardami opisanymi w art. 11 Konwencji Stambulskiej, poprzez odpowiednią współpracę Agencji Praw Podstawowych, Europejskiego Instytut ds. Równości Kobiet i Mężczyzn oraz Eurostatu. Rekomendacja ta jest o tyle istotna, że ostatni i jak do tej pory jedyny kompleksowy raport na temat problematyki przemocy wobec kobiet na poziomie Unii Europejskiej pochodzi z 2014 r. i od tamtej pory nie był aktualizowany;
  2. zapewnienie odpowiednich szkoleń, procedur i wytycznych uwrażliwiających specjalistów pracujących z ofiarami przemocy ze względu na płeć tak, aby uniknąć dyskryminacji, traumatyzacji lub ponownej wiktymizacji w trakcie postępowań medycznych, policyjnych, prokuratorskich i sądowych, na przykład poprzez zwiększenie finansowania tego rodzaju projektów;
  3. zapewnienie odpowiednich środków finansowych – przykładowo w ramach programu „Prawa i Wartości” na wsparcie aktywności organizacji pozarządowych prowadzących działalność edukacyjną i podnoszącą świadomość w zakresie przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć oraz świadczących pomoc ofiarom tej przemocy;
  4. promowanie edukacji chłopców i dziewcząt, stosownie do etapu ich rozwoju, na temat równouprawnienia płci, niestereotypowych ról społeczno-kulturowych, wzajemnego szacunku oraz rozwiązywania konfliktów w relacjach międzyludzkich bez uciekania się do przemocy, na przykład poprzez pilne uruchomienie i aktywne wspieranie unijnej sieci na rzecz zapobiegania przemocy ze względu na płeć i przemocy domowej, o której mowa w Strategii na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–202545.

Reasumując, w celu podniesienia standardu ochrony przed przemocą ze względu na płeć na poziomie unijnym, niezbędne jest podjęcie środków o charakterze legislacyjnym oraz środków pozaprawnych, w tym stanowczych kroków w celu przystąpienia UE do Konwencji Antyprzemocowej. Najważniejszymi działaniami w tym obszarze powinno być zdecydowane stanowisko Komisji Europejskiej potępiające ataki na Konwencję Antyprzemocową i prowadzone przeciwko niej kampanie dezinformacyjne, a także sprzeciwiające się próbom wycofania się niektórych państw członkowskich z przyjętych na siebie zobowiązań w obszarze przeciwdziałania przemocy wobec kobiet. Opór po stronie niektórych rządów nie zwalnia Komisji z obowiązku kontynuowania negocjacji w celu uzyskania wymaganej zgody państw członkowskich na ratyfikowanie Konwencji Antyprzemocowej przez UE. Konieczne jest dodanie przemocy wobec kobiet do katalogu czynów uznawanych przez UE za przestępstwa oraz istotne wzmocnienie gwarancji przewidzianych w dyrektywie o prawach ofiar. Rozważenia wymaga przyjęcie nowej dyrektywy odnoszącej się do wsparcia praw ofiar przemocy ze względu na płeć i przemocy domowej tak, aby uwzględnić specyficzne potrzeby tej grupy ofiar. Unia powinna ponadto większą wagę przykładać do zagwarantowania dostępności aktualnych, rzetelnych i porównywalnych danych oraz pogłębionych badań dotyczących problematyki przemocy wobec kobiet, zapewnienia szkoleń i wytycznych dla specjalistów pracujących z ofiarami przemocy ze względu na płeć, adekwatnego finansowania organizacji pozarządowych oraz promowania edukacji antydyskryminacyjnej i zerowej tolerancji dla przemocy.

Konwencja Antyprzemocowa pozostaje kluczową umową międzynarodową służącą przeciwdziałaniu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet, gdyż opiera się na całościowym i skoordynowanym podejściu, którego centralnym punktem są prawa ofiar. Komisja Europejska może i powinna podejmować zdecydowane działania na rzeczy przystąpienia Unii Europejskiej do tej umowy międzynarodowej, a także podniesienia standardu ochrony przed przemocą wobec kobiet. Zobowiązanie to nabiera szczególnego znaczenia w dobie pandemii, kiedy liczba przypadków przemocy domowej rośnie szybciej niż kiedykolwiek wcześniej. Wymienione przeze mnie propozycje działań nie zależą wyłącznie od politycznych decyzji podejmowanych często z pominięciem interesu ofiar i ponad ich głowami. Zależą także, a może przede wszystkim, od osobistej determinacji Pani Przewodniczącej i kierowanej przez Panią Komisji. Chcę wierzyć, że nie zawiedzie Pani oczekiwań milionów kobiet, dla których przemoc jest doświadczeniem wszechobecnym i nagminnym.

Z poważaniem,
dr. Sylwia Spurek

Podpisz się

  1. Informacja Światowej Organizacji Zdrowia opublikowana w marcu 2020 r.: https://www.who.int/reproductivehealth/publications/emergencies/COVID-19-VAW-full-text.pdf.
  2. Szczegółowe wyniki badań Agencji Praw Podstawowych są dostępne pod adresem: https://fra.europa.eu/en/publication/2014/violence-against-women-eu-wide-survey-main-results-report.
  3. Szczegółowe dane na ten temat znajdują się w raporcie EIGE pod adresem: https://eige.europa.eu/node/393.
  4. Pełny tekst Deklaracji dostępny pod adresem: http://www.un-documents.net/a48r104.htm.
  5. Pełny tekst Deklaracji dostępny pod adresem: https://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/platform/declar.htm.
  6. Do chwili obecnej ratyfikacji Konwencji Antyprzemocowej nie dokonały: Bułgaria, Czechy, Litwa, Łotwa, Słowacja i Węgry. Szczegółowe dane na temat ratyfikacji Konwencji Antyprzemocowej są dostępne pod adresem: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/210/signatures.
  7. Do tej pory GREVIO dokonała oceny sprawozdań przedłożonych przez: Austrię, Belgię, Danię, Finlandię, Francję, Włochy, Holandię, Portugalię i Szwecję. Procedura monitorująca trwa aktualnie wobec: Niemiec, Malty, Polski, Rumunii, Słowenii oraz Hiszpanii. Szczegółowe informacje na ten temat są dostępne na stronie GREVIO: https://www.coe.int/en/web/istanbul-convention/country-monitoring-work.
  8. Tak np. w raporcie GREVIO po ocenie sprawozdania Austrii: https://rm.coe.int/grevio-report-austria-1st-evaluation/1680759619, s. 11; Finlandii: https://rm.coe.int/grevio-report-on-finland/168097129d, s. 10 oraz Holandii: https://rm.coe.int/grevio-report-on-netherlands/1680997253, s. 10.
  9. Tak np. w raporcie GREVIO po ocenie sprawozdania Austrii: https://rm.coe.int/grevio-report-austria-1st-evaluation/1680759619, s. 7; Danii: https://rm.coe.int/grevio-first-baseline-report-on-denmark/16807688ae, s. 8 oraz Szwecji: https://rm.coe.int/grevio-inf-2018-15-eng-final/168091e686, s. 8.
  10. Tak np. w raporcie GREVIO po ocenie sprawozdania Włoch: https://rm.coe.int/grevio-report-italy-first-baseline-evaluation/168099724e, s. 58 oraz Portugalii: https://rm.coe.int/grevio-reprt-on-portugal/168091f16f, s. 45.
  11. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z 25 października 2012 r. ustanawiająca normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępująca decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW (Dz.Urz. UE L 315 z 14.11.2012, s. 57).
  12. Tak np. w raporcie GREVIO po ocenie sprawozdania Włoch: https://rm.coe.int/grevio-report-italy-first-baseline-evaluation/168099724e, s. 79; Danii: https://rm.coe.int/grevio-first-baseline-report-on-denmark/16807688ae, s. 9 oraz Belgii: https://rm.coe.int/grevio-report-on-belgium/16809f9a2c, s. 9.
  13. Tak np. w raporcie GREVIO po ocenie sprawozdania Finlandii: https://rm.coe.int/grevio-report-on-finland/168097129d, s. 7 oraz Danii: https://rm.coe.int/grevio-first-baseline-report-on-denmark/16807688ae, s. 9.
  14. https://www.euractiv.com/section/future-eu/news/istanbul-convention-unconstitutional-in-bulgaria/.
  15. http://www.constcourt.bg/bg/Acts/GetHtmlContent/f278a156-9d25-412d-a064-6ffd6f997310.
  16. W lutym 2017 r. Prezydent RP Andrzej Duda powiedział w wywiadzie dla Telewizji Polskiej, że od początku nie zgadzał się z założeniami dokumentu. Na pytanie, co stoi na przeszkodzie, aby wypowiedzieć Konwencję, odparł: proszę o to zapytać przedstawicieli rządu, co stoi na przeszkodzie. Ja powiem tak: przede wszystkim nie stosować, https://wyborcza.pl/7,75968,24327738,przemoc-rzadowa-wobec-przemocy-domowej-tak-dzialaja-szydlo.html.
  17. Cała wypowiedź Wiceministra Marcina Romanowskiego zamieszczona na portalu Twitter: Konwencja stambulska mówi o religii, jako przyczynie przemocy wobec kobiet. Chcemy wypowiedzieć ten genderowski bełkot ratyfikowany przez Platformę Obywatelską i PSL. Opinia zagranicy nas nie interesuje. Dla nas podstawą jest suwerenne państwo narodowe, https://twitter.com/MarRomanowski/status/1260609735184842752.
  18. Wniosek PRM do Trybunału Konstytucyjnego oraz inne pisma procesowe w sprawie są dostępne pod adresem: https://trybunal.gov.pl/sprawy-w-trybunale/art/konwencja-rady-europy-o-zapobieganiu-i-zwalczaniu-przemocy-wobec-kobiet-i-przemocy-domowej.
  19. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/opening-statement-plenary-session_pl.pdf s. 7.
  20. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_en.pdf, s. 11.
  21. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Unia równości: strategia na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–2025dostępna pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0152 s. 3.
  22. Informacja o toczącym się postepowaniu przed TS UE: https://bit.ly/2Iq39sR
  23. https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-2014-vaw-survey-at-a-glance-oct14_en.pdf, s. 37.
  24. Uwagi końcowe do wstępnego raportu Unii Europejskiej z realizacji postanowień Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, opublikowane w dniu 2 października 2015 r., CRPD/C/EU/CO/1, pkt 21, dostępne pod adresem: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/226/55/PDF/G1522655.pdf?OpenElement.
  25. https://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRPD/Pages/CRPDIndex.aspx.
  26. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia UE do konwencji stambulskiej i innych środków przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć (2019/2855(RSP)), dostępna pod adresem: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2019-0080_EN.html.
  27. Pismo Europosłanki Sylwii Spurek do Przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen i Przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska z dnia 22 listopada 2019 r.
  28. Interpelacja z dnia 29 października 2020 r. ws. mechanizmu skutecznej izolacji sprawcy przemocy domowej od ofiary: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2019-003526_PL.html, interpelacja z dnia 6 października 2020 r. ws. stanu prac nad ratyfikacją przez UE konwencji stambulskiej: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-005463_PL.html, interpelacja z dnia 14 lipca 2020 r. ws. realizacji deklaracji Komisji Europejskiej w sprawie przeciwdziałania przemocy wobec kobiet: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-004173_PL.html, interpelacja z dnia 14 kwietnia 2020 r. ws. dalszych kroków Komisji Europejskiej w sprawie przeciwdziałania przemocy wobec kobiet: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-9-2020-002238_PL.html.
  29. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia UE do konwencji stambulskiej i innych środków przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć (2019/2855(RSP)), lit. G, H, J–L.
  30. A. Grzelak [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. I, red. D. Miąsik, N. Półtorak, A. Wróbel, komentarz do art. 82 TFUE, pkt 82.7.
  31. Zob. rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia UE do konwencji stambulskiej i innych środków przeciwdziałania przemocy ze względu na płeć (2019/2855(RSP)), pkt 20.
  32. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0258&from=EN.
  33. Sprawozdanie w sprawie wdrożenia dyrektywy 2012/29/UE ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw (2016/2328(INI)) z 14 maja 2018 r., dostępne pod adresem: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0168_PL.html.
  34. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wdrożenia dyrektywy 2012/29/UE ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw (2016/2328(INI)), dostępna pod adresem: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0229_PL.html.
  35. Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiającej normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępującej decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW z dnia 11 maja 2020 r., dostępne pod adresem: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0188&from=EN.
  36. W Sprawozdaniu Komisji z dnia 11 maja 2020 r. wskazano na postępowania toczące się przeciwko Belgii, Bułgarii, Czechom, Niemcom, Estonii, Francji, Chorwacji, Włochom, Cyprowi, Łotwie, Litwie, Luksemburgowi, Węgrom, Malcie, Austrii, Polsce, Portugalii, Rumunii, Słowenii, Słowacji i Szwecji.
  37. https://eige.europa.eu/publications/analysis-victims-rights-directive-gender-perspective.
  38. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/541 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie zwalczania terroryzmu i zastępująca decyzję ramową Rady 2002/475/WSiSW oraz zmieniająca decyzję Rady 2005/671/WSiSW (Dz.Urz. UE L 88 z 31.03.2017, s. 6).
  39. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, zastępująca decyzję ramową Rady 2002/629/WSiSW (Dz.Urz. UE L 101 z 15.04.2011, s. 1).
  40. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/93/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej, zastępująca decyzję ramową Rady 2004/68/WSiSW (Dz.Urz. UE L 335 z 17.12.2011, s. 1; sprost. dot. numeru dyrektywy: Dz.Urz. UE L 18 z 21.01.2012, s. 7).
  41. Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.Urz. WE L 303 z 2.12.2000, s. 16; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 4, s. 79).
  42. Dyrektywa Rady 86/613/EWG z dnia 11 grudnia 1986 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn pracujących na własny rachunek, w tym w rolnictwie, oraz w sprawie ochrony kobiet pracujących na własny rachunek w okresie ciąży i macierzyństwa (Dz.Urz. WE L 359 z 19.12.1986, s. 56; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, s. 330).
  43. Dyrektywa Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług (Dz.Urz. UE L 373 z 21.12.2004, s. 37).
  44. Por. Agencja Praw Podstawowych, Gromadzenie danych na temat przestępstw z nienawiści w Unii Europejskiej” (Hate crime recording and data collection practice across the EU), 2018, publikacja dostępna pod adresem: https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2018-hate-crime-recording_en.pdf.
  45. Strategia na rzecz równouprawnienia płci na lata 2020–2025, s. 5.